3.3. Традиции школьной экономики
Нынешнее состояние экономики образования во многом обусловлено теми традициями управления, которые сложились ещё в советское время. Эффективность образовательных реформ зависит и от нашего понимания истории управления школой. Зная об основаниях действующих механизмов финансирования, мы можем сделать более ясными собственные позиции в отношении того или иного направления перемен в образовании. Об этом мы решили побеседовать с человеком, который с 1957 года работает в системе образования, 16 лет проработал заместителем начальника по вопросам экономики в Главном управлении образования Красноярского края, Николаем Перфильевичем Мосиным.
– Николай Перфильевич, известно, что сейчас возникает все больше инициатив как-то упорядочить процедуры и задать нормы финансирования в образовании. Любопытно узнать, из каких принципиальных соображений это делалось в советское время?
– Финансовые средства рассчитывались через определенные системные показатели деятельности учреждений. Основным таким показателем был класс-комплект. В зависимости от того, сколько классов в школе, строился бюджет каждого образовательного учреждения и районных систем образования в целом. Например, если в школе до 8 классов – полагалось только полставки завуча, 20 классов-комплектов – 2 ставки завуча. Чем больше классов-комплектов, тем больше штатное расписание. Поскольку действовал единый учебный план на всю страну, относительно несложно было определить кадровый состав образовательного учреждения. Тем более, что надтарифного фонда тогда не было, существовали жёстко утвержденные надбавки: проверка тетрадей у учителей русского языка и литературы, классное руководство стоили по 10 рублей, проверка тетрадей по математике – 5 рублей, заведование мастерской – около 40 рублей, в летний период устанавливались надбавки учителям биологии за заведование пришкольным участком.
После 1965 года стала активно вводиться кабинетная система. И это нововведение подкреплялось финансово. Были введены доплаты за заведование кабинетами в том случае, если они оборудованы не менее чем на 75 процентов от необходимого списка учебно-наглядных пособий. Тогда любили говорить, в частности, что «физика не должна быть меловая», что «голову нужно соединить с руками», «дети должны на опыте убеждаться в истинности науки». Каждая лабораторная работа предметов естественно-научного цикла обеспечивалась необходимым оборудованием. Считалось, что если школа не обеспечена учебно-наглядными пособиями, то она не выполняет государственную образовательную программу. Поэтому и здесь действовали определенные нормативы. В начальной школе на каждый класс полагалось 24 рубля на учебно-наглядные пособия, в среднем звене – 28 рублей и 32 рубля в старшей школе. Не помню ни одного года, чтобы на эту статью не выделялись средства. Конечно, не всегда удавалось закупить самый полный комплект всех учебно-наглядных пособий, но начальная школа у нас была самой обеспеченной.
– Получается, что популярный тогда педагогический принцип наглядности в обучении не просто декларировался, но и обеспечивался финансово?
– Наглядность поддерживалась не только за счёт финансовых механизмов, но и за счёт периодического инспектирования школ и учителей. В ходе фронтальных проверок особое внимание обращалось на оборудование учительских кабинетов. Если кабинет был слабо укомплектован, учитель не мог получить высокую оценку своей деятельности. При этом принято было отличать эффектный урок от эффективного. Подчас чрезмерное использование учебно-наглядных пособий реально не сказывалось на качестве знаний учеников. Учителя должны были объяснять: почему они используют те или иные пособия и технические средства обучения именно в этот момент урока. Тогда часто применялась методика взаимопосещений уроков, тем самым каждый открытый урок рассматривался совершенно с разных точек зрения.
Вообще стабильность учебного процесса была приоритетной. Снять или перенести уроки с одного дня на другой было весьма непросто. Все семинары, развлекательные мероприятия старались проводить только во внеучебное и каникулярное время. Учителя физкультуры, у которых основная нагрузка по проведению соревнований приходилась на выходные дни, имели право отдыхать в понедельник.
Правда, порой, нормы контроля доходили до абсурда. Директору школы нужно было посещать несколько десятков уроков в год и никого не волновало, были ли в школе аварии или другие более важные дела. Меня в своё время раздражала работа с обилием ненужных документов. Министерство издавало приказ: надо провести кучу совещаний по проблеме детской преступности. И даже те директора школ, где этой преступности не было, вынуждены были обсуждать с учителями, как её уменьшить.
– Каким же образом планировался бюджет с учётом разных образовательных учреждений? Учитывались только системные показатели или же обращалось внимание и на малокомплектные школы, другие особенные учреждения?
– Планирование велось не на учебный, а на календарный год, и бюджет начинали считать заблаговременно, ещё с февраля. Изначально на местах считались сетевые показатели (классы-комплекты, наполняемость, количество учителей и пр.). Районные органы управления образованием готовили документы, которые подписывались председателями исполкомов и затем направлялись к нам в Главное управление народного образования. Затем региональный орган управления составлял план по сети образовательных учреждений на следующий год, который направлялся в Главное финансовое управление региона. После чего сверстанный бюджет защищался в Минфине, а расходы на капитальный ремонт и оборудование в Минпросе РСФСР. И уж затем согласованные контрольные показатели доходили до районов.
Тогда строже всего следили за наполняемостью классов. Она не должна быть в целом по району и региону меньше, чем в предыдущем году. Если средняя наполняемость понижалась хотя бы на 0,1 учащегося, проводилось строгое разбирательство – почему это произошло. Помню как-то, в одном из районов нужно было сохранить одну малокомплектную школу. Пришлось в другом образовательном учреждении в одном из классов увеличить наполняемость, не разделив его на два класса-комплекта, как это было положено. Учителю, работающему с перегрузом, была установлена доплата. Но при этом маленькая школа была сохранена. Иногда мы оставляли малокомплектные школы еще и потому, что в селах была особая социокультурная ситуация. Помню одно ссыльное эстонское село, где ребят было немного, но школу надо было сохранить ради изучения детьми эстонского языка, основ их национальной культуры.
Работая с бюджетом, каждую цифру нужно было подготовить и обосновать. Финансисты были выше по статусу, чем работники управления образованием. В Министерстве образования нас как-то упрекнули, что ученик в Сибири якобы слишком дорогой. Тогда нормативы на ученика официально не рассчитывались, но использовались как аргумент при обсуждении бюджетов регионов. Но когда мы посчитали стоимость обучения наших детей с учетом всех сибирских издержек (длинная зима, большие расстояния и пр.), оказалось, что стоимость обучения у нас даже ниже, чем в Прибалтике, например.
Утверждение бюджетов – сложная дипломатическая процедура, где без красноречия и знания ситуации не обойтись. Региональным органам управления образованием приходилось балансировать между интересами районов и установками финансовых органов. С одной стороны, надо поддержать районные органы управления образованием. С другой стороны, финансовые структуры могли упрекнуть нас в разбазаривании бюджетных средств, поэтому завышать количество классов-комплектов того или иного района было очень затруднительно.
– А как планировались средства на разного рода непредвиденные ситуации? Ведь случалось, что школы горели, размораживались, были наводнения.
– Тогда негласно существовало понятие «Резервы главного командования». Если, например, составить смету расходов района согласно тарификации, с учетом вакансий педагогических работников, то экономия бюджета при его исполнении достигала порой 12%. Кроме того, учителя болели и не полностью получали всю запланированную заработанную плату. Иногда при планировании бюджетов завышались дни функционирования (общее количество дней в учебном году, в которые работает то или иное образовательное учреждение или его подразделение). Особенно это касалось деятельности детских садов, школ интернатов, групп продлённого дня. Помню район, где одна из групп продленного дня была протарифицирована на количество дней большее, нежели чем продолжительность учебного года.
Все эти сэкономленные средства выводились в резерв. Иногда, правда, часть средств оставалась в районах. Обвалилась, например, у школы кровля. Из региона выезжает комиссия, обследует случившееся и принимает решение о том, что район сам сможет провести ремонтные работы. В этом случае резервы оставлялись в ведении районной администрации.
Грамотные заведующие районо всегда стремились более полно исполнять бюджет. Они вели такую политику с райфинотделом, что процент освоения бюджета доводился до 93%. Это означало, что поскольку в последующий год бюджет района рассчитывался в опоре на предыдущие годы, финансирование всё более увеличивалось. По нормам финансово-экономического планирования исполненный бюджет умножается на так называемый коэффициент роста (инфлятор) и получается новый годовой бюджет. Поэтому, в частности, сейчас стоимость одного ученика в разных районах сильно отличается.
– Все это напоминает игру на бирже ценных бумаг, где в роли грамотного маклера выступаем заведующий отделом образования. А каким образом планировались средства на массовые мероприятия, дополнительное образование?
– Проведение массовых мероприятий закладывалось в бюджеты районо. Здесь регион согласовывал свою позицию с заместителями председателей райисполкомов по социальной сфере. Главным аргументом проведения районных мероприятий было наличие подобных акций на региональном или федеральном уровне. Представители районов тогда говорили: «Как же я направлю спортивную команду в регион, если не проведу районные соревнования? Если не дадите денег – в районе ничего проводить не будем». Более высокий уровень управления диктовал свою волю нижнему звену. Так проводились спортивные мероприятия, фестивали искусств и пр.
Что касается дополнительного образования, то здесь устанавливались четкие нормативы федерального уровня. В районе полагалось иметь один Дом пионеров и спортивную школу, да и то не во всех территориях. Где-то спортивные школы принадлежали только профсоюзным организациям. Станции юннатов, юных техников, туристов можно было создавать лишь по специальному согласованию с Минпросом РСФСР, да и то в основном лишь в городах.
Однако в перестроечное время появился приказ, позволяющий органам управления образованием самостоятельно вести финансово-хозяйственную деятельность, планировать сеть образовательных учреждений. Он действовал всего несколько лет, но за это время мы смогли использовать резервы на строительство жилья для учителей, экономия по заработанной плате пошла на премирование педагогов, многие территории приобрели транспорт.
– Видимо финансово-хозяйственная самостоятельность – достижение лишь последних лет. А кто отвечал за школьное хозяйство в советские времена?
– Помню, было популярно выражение «Шефская обязаловка». По требованию председателя районного парткома та или иная организация или предприятие должны были ремонтировать здание школы, осуществлять подвоз учеников, выполнять различные иные функции. На шефов можно было надавить и сказать: «Не хотите помогать школе, тогда мы её закроем, и на ваши плечи ляжет регулярный подвоз ребят».
Тем школам, которые находились в районах крупных строек, деятельности больших предприятий, очень везло. Там стабильно оказывалась серьезная шефская помощь. В более сложном положении находилась сельская школа. Там шефские организации – колхозы и совхозы сами были дотационными предприятиями, и помогать так, как в городе школам не могли.
– Получается, что в советское время сложились очень сильные традиции финансово-экономических отношений в системе образования. Как на Ваш взгляд, не резковато ли мы развернулись в сторону экономической самостоятельности школ?
– От той централизации, которая сложилась в советское время, все равно надо было уходить. Но это надо было делать последовательно, шаг за шагом. Иначе создается впечатление, что «демократию дали, но как пользоваться ей не научили». Поэтому сейчас есть опасность наступления еще большей централизации. Чего только стоит новая казначейская система исполнения бюджетов образовательных учреждений. И ведь если раньше спланированные расходы гарантировались и отслеживались, то сейчас нет никаких гарантий и директора школ порой полностью беззащитны. В условиях отсутствия тщательно разработанных нормативов финансирования невозможно вести грамотную финансово-хозяйственную деятельность. Здесь не обойтись и без общественного участия в управлении. Иначе всё больше будет появляться неграмотных управленцев, разрушающих систему образование ещё сильнее, нежели хроническое безденежье
