Нормативное финансирование, главный ориентир модернизации экономики школы. Некоторые экономисты заявляют, что без финансовых нормативов невозможна ни структурная перестройка системы образования, ни даже изменение содержания образования. Однако создается ощущение каких-то незримых административных границ, которые вот уже несколько лет тормозят переход на нормативное финансирование. Действительно ли это так, или всё дело в простой нерасторопности чиновников?

Непростая судьба идеи

Одно из первых заявлений о нормативном финансировании сделал когда-то вице-премьер Олег Сысуев. Выступая в Государственной Думе, он говорил о свободе выбора учащимися как образовательных учреждений, так и форм получения образования. Было сказано, что "этот выбор будет обеспечиваться механизмом нормативного финансирования в расчете на одного учащегося". Однако постепенно нормативное финансирование начинает пониматься по-разному. Появляется различение между постатейным и подушевым финансированием образовательных учреждений. Если первый подход позволяет более-менее рационализировать финансовые потоки, внести ясность в процесс их распределения, то подушевое финансирование призвано поддержать самостоятельность школ. Образовательное учреждение получает средства в зависимости от количества учеников в нём и расходует их, исходя из собственных реальных потребностей.
Если в здравоохранении подушевое финансирование продолжает набирать обороты, то в системе образования постепенно становится менее заметным. В Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года говорится только о нормативном финансировании, минуя тематику подушевого. Вместе с этим подчеркивается поэтапность перехода на нормативное финансирование.
Любопытно также и то, что процесс обсуждения нормативного финансирования в образовании и здравоохранении существенно отличается. Медики считают самым важным, что подушевой принцип финансирования должен прийти на смену сметному. Во всем мире ведутся экспериментальные исследования в этой области. Американские экономисты Колб и Горовиц пишут: "Человек -- животное странное. Он не хочет читать надпись на стене, пока не упрется в нее лбом. Почти каждый согласен, что надпись на стене здравоохранения гласит "подушевой норматив". Однако в силу того, что многие поставщики медицинских услуг еще не уперлись в эту стену, они не проводят значительных перемен, необходимых для перехода на подушевой способ оплаты";. Сейчас возникают голландский, американский, английский и ряд других подходов к финансированию медицины.
Образование же по-прежнему остается сомневающейся сферой. У нас ни постатейное, ни подушевое финансирование не появляется. Неприятие постатейного финансирования оправдывается тем, что во многих сельских территориях расходы на образовательные учреждения являются чуть ли не основной частью местного бюджета.

Поэтому главы администраций стремятся за счет образовательного бюджета решать и другие социальные задачи: начиная от оплаты телефонной связи в посёлке и заканчивая ремонтом дорог. Кроме того, постатейное финансирование в условиях казначейского исполнения бюджета невыгодно и системе образования. Каждая школа начинает существовать в условиях жёсткой сметы: приходится заранее составлять слишком детализированный список расходов, в силу длительных банковских операций возникают задержки платежей, сильно усложняется процесс перевода средств со статьи на статью.
Подушевое финансирование также вызывает сомнения. Некоторые аналитики утверждают, что сущностное устройство системы образования предполагает в качестве основного фигуранта образовательного процесса не столько ученика, сколько детско-взрослое сообщество. Это оправдывается коллективным характером образовательной деятельности, представлением о том, что учебная деятельность ученика невозможна вне развития педагогической деятельности учителя. Следовательно, и финансирование должно быть не подушевое, а "поколлективное".
Все эти размышления наводят на мысль о том, что нормативное финансирование - видимо штука непростая, однако в той или иной степени необходимая. Для проверки этих соображений мы отправились в один из сельских сибирских районов, решив проанализировать финансирование общеобразовательных учреждений за 2002 год.

Попробуем посчитать

Большемуртинский район располагается в полутора часах езды от г. Красноярска. Ранее это была территория богатая лесными ресурсами, здесь располагалась крупная животноводческая ферма. Ныне - почти полностью дотируемый район с населением около 24000 человек. Каждый третий житель проживает в райцентре, в посёлке Большая Мурта. 3200 детей посещают образовательные учреждения. В районе 32 школы, 5 детских садов, 2 учреждения дополнительного образования. Общий образовательный бюджет района составляет 67 млн. руб. Из них на содержание школ уходит 29 млн. руб. Хозяйственная служба, методический отдел и централизованная бухгалтерия обходятся в 5 млн. руб. Подвоз учащихся в 2,5 млн. руб.
Тем самым, средняя стоимость одного ученика вместе с учетом коммунальных услуг составляет 12 тыс. рублей в год, без учета коммунальных платежей - 10,5 тыс. рублей в год. Незначительные затраты на коммунальные услуги обусловлены тем, что большинство школ района имеет собственные котельные, отапливаемые дровами. А дров в Сибири пока хватает.
Заметим, что указанная стоимость одного ученика превышает федеральные нормативы финансово-экономического обоснования субвенций, законопроект о которых сейчас обсуждается в Думе. Согласно этому документу, нормативы на организацию образовательного процесса в расчете на одного обучающегося таковы: 4900 рублей в год, для городских детей; 5800 рублей для учеников, проживающих в крупных сельских поселениях и 8800 рублей для учащихся иных сел. Такие нормативы рассчитали экономисты, обосновывая Законопроект "О внесении изменении и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений".

Чтобы прояснить ситуацию, мы решили обследовать 4 школы Большемуртинского района: две общеобразовательных, одна из них находится в районном центре; 1 основную и 1 начальную. При расчете итоговых нормативов на одного ученика мы постарались учесть только те расходы, которые можно сопоставить со структурой предполагаемой субвенции из субъекта федерации: оплата труда работников муниципальных общеобразовательных учреждений; расходы на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды. Таким образом, из общей стоимости 1 ученика в год мы вычли коммунальные расходы, региональные надбавки на заработанную плату (60%), расходы образовательных учреждений на ремонт, социальное обеспечение педагогов (льготы по квартплате), командировки, расходы для оплаты услуг СЭС, расходы на питание и медикаменты, затраты на проведение новогодних праздников и пр. Полученные данные приведены в таблице:

Из таблицы видно, что содержание одного ученика в двух последних образовательных учреждениях явно дороже, чем в других. Так, например, стоимость ученика в Язаевской школе почти в 5 раз выше стоимости в Большемуртинской. При сопоставлении с федеральными ориентирами расчета субвенций также в некоторых школах обнаруживается явное превышение расходов. Однако это не означает, что, например, у Язаевской школы должно быть резко сокращено финансирование. Специфика села такова, что нет никакой возможности вывести оттуда ни детей, ни взрослых. Язаевка расположена так, что зимой туда можно добраться либо на вертолёте, либо через реку, перепрыгивая с одной льдины на другую. Связь с поселком поддерживается только по рации. Получается, что расходы на образование - это и расходы на социальные нужды, без которых не обойтись.
Существенно, что согласно нормам финансово-экономического обоснования законопроекта о субвенциях, соотношение фонда заработанной платы и остальных расходов в структуре подушевого норматива финансирования должно составлять 70 и 30% соответственно. Однако в наших школах за прошедший год это соотношение реально составляло приблизительно 90 и 10%. Тем самым, итоговые нормативы должны быть увеличены еще на 15-20%.
Вместе с этим мы понимали, что приведённые нормативы финансирования - лишь нормативы временного выживания. Большое количество статей не финансируется уже несколько лет. Как утверждают директора школ, сильно устарели технические средства обучения, мебель, оборудование для столовой, энергосчетчики, огнетушители, спортивный инвентарь, не хватает средств на командировки и пр.
Дополнительные финансы, которые привлекает сельская школа от родителей, также невелики: 10-15 рублей в месяц, больше сельские жители себе позволить не могут. Да и тратятся эти средства в основном на самое необходимое, текущий ремонт. Иначе здание школы просто развалится.
Как утверждает заведующая Большемуртинским районо Наталья Белова, при переходе на профильное обучение в старшей школе также понадобятся дополнительные ресурсы на подвоз учеников, возможно увеличение числа классов-комплектов. Вероятно, еще больше увеличатся разрывы в стоимости обучения в разных школах.

Как возможно нормативное подушевое финансирование?

Попробуем теперь сформулировать нашу позицию по отношению к нормативному подушевому финансированию.
Поскольку образование в нашем государстве, как сказано в Законе РФ "Об образовании", осуществляется в первую очередь в интересах человека, то и ресурсное обеспечение должно строиться в ориентации на удовлетворение образовательных потребностей личности. Это отчасти формальное объяснение.
Неформальное же объяснение состоит в анализе современной роли образования на целостной арене социально-экономического развития страны. Не углубляясь в серьезные размышления, заметим, что здесь, на наш взгляд, ключевую роль начинают играть индивидуальные образовательные программы. Эффективным становится то образование, где личность получает возможность выбора собственной образовательной траектории вне зависимости от формальной привязанности к месту получения диплома, к образовательному учреждению. Такая социокультурная миссия образования снова актуализирует вопрос о его нормативном подушевом финансировании.
Но каким же образом подушевое финансирование может быть осуществлено в условиях тотального различия образовательных учреждений? На наш взгляд, если обсуждение нормативов не будет замыкаться только внутри образовательного ведомства, а станет предметом общественного договора, можно надеяться на продуктивное решение вопросов экономики образования. Попробуем предложить следующие этапы введения нормативного подушевого финансирования:

1. Этап первый. "Социальные стандарты". Изначально важно хоть как-то навести порядок в области финансов. Для этого разрабатываются минимальные условия социального обеспечения деятельности образовательных учреждений. Причем, они должны появиться не только как фиксация уже имеющегося состояния школ, но и включать некоторую перспективу развития. Туда может входить, в частности, обновление основных фондов (здание, оборудование и прочее).

2. Этап второй. "Нормативы регионального уровня, корректируемые в местных бюджетах". Если закон о финансировании образования на основе субвенций будет принят, то регионы начнут перечислять средства в местные бюджеты, исходы из региональных нормативов финансирования в расчёте на одного ученика. При этом территории вынуждены будут вводить свои положения о распределении полученных финансов. Какие-то образовательные учреждения неизбежно получат средств меньше регионального норматива, иначе не удастся сохранить сеть школ. На местах слишком велика разница между условиями деятельности образовательных учреждений. Насколько нам известно, подобная схема действует сейчас в Самарской области. В Красноярском крае утверждаются нормативы наполнения фондов финансовой поддержки территорий.

3. Этап третий. "Апробация общих нормативов регионального уровня". Если первый и второй этапы в ряде регионов уже осуществлены, то этот этап лишь только начинается. Здесь предстоит:
- Разработать общерегиональные подушевые финансовые нормативы с фиксированным числом коэффициентов (в мировой практике их не должно быть больше 7-8). Утвердить порядок пересмотра нормативов с учетом инфляции.
- Провести общественную экспертизу и апробацию данных нормативов в некоторой группе общеобразовательных учреждений. Для этого на региональном уровне должна быть представлена позиция общественных управляющих, выражающих общественные интересы финансирования образования. В противном случае забастовки, разборки профсоюза с властью лишь увеличатся.
- Определить долю так называемых фиксированных издержек. Сюда должно войти финансирование образовательных учреждений, находящихся в наиболее депрессивных территориях, а также обеспечение деятельности хозяйственных групп, методических служб, повышение квалификации педагогов, приобретение учебников и пр.
- Провести исследование, какими способами возможно обеспечить оптимизацию деятельности некоторых категорий образовательных учреждений. Так, например, та часть здания, которая не используется в школе, может быть переоборудована. В одних регионах, где в школах используются электрорадиаторы, как, например, в Саратовской области, это сделать несложно. В других субъектах федерации, где придется переоборудовать паровое отопление, потребуются серьезные дополнительные капиталовложения. Кое-где придется отказаться от проведения текущего ремонта. По оценкам ряда аналитиков постоянный текущий ремонт в перспективе стоит куда дороже, нежели чем строительство новых зданий.
- Рассмотреть возможности межведомственного взаимодействия. В некоторых образовательных учреждениях благодаря сотрудничеству культуры и образования, а иногда и органов здравоохранения, экономически целесообразным является создание культурно-образовательных комплексов.
- Просчитать все так называемые альтернативные издержки. То есть расходы, которые недополучает образование в результате слабого развития механизмов государственно-общественного управления. Скоро, в силу постепенно развивающегося в разных территориях попечительского движения, такие расчеты станут вполне возможными.

4. Этап четвертый "Постоянное нормативное финансирование". На этом этапе предстоит разработать государственно-общественные механизмы разработки и исполнения подушевых нормативов для всех общеобразовательных учреждений. Общий объем фиксированных издержек будет сокращен до минимума. Вероятнее всего, появятся нормативы финансирования для инновационных образовательных учреждений. В любом случае, содержание и объем государственных норм финансирования будут эффективны ровно на столько, на сколько в этих нормах проявятся общественные образовательные потребности.

***

Вся эта суета вокруг нормативов финансирования имеет смысл лишь в том случае, если это хоть как-то сработает на обеспечение самостоятельности школ. В противном случае, мы создадим лишь иллюзию никем не востребованного "прозрачного" финансирования образовательных учреждений. Хорошо бы еще как-то минимизировать негативные последствия от схемы казначейского исполнения бюджета...
Может быть, тогда и исполнится декларативное пожелание федеральной Концепции развития образования: "В ходе модернизации образования государство будет последовательно наращивать его финансовую поддержку до нормативной потребности".