Трудно найти человека, который бы считал, что занимать деньги – важное и полезное дело. Одалживание укладывается в рамки общественной морали, но когда мы даём в долг деньги или берём их, какой-то неприятный осадок на душе остаётся. В общем, в межчеловеческом общении одалживание - вещь сомнительная, которой хотелось бы избежать. Но всё совсем не так в мире макроэкономики. Оказывается, даже развитые крупные страны время от времени берут займы. Внешний долг США - около 5 триллионов долларов, России - чуть более 140 миллиардов. Освоение кредитных средств может оказаться очень выгодным, если правильно рассчитать направление капиталовложений.

Проблемы средств и проблемы стратегии

Международный и Европейский банки реконструкции и развития; международные рынки капитала; кредитные агентства; другие банки и фирмы иностранных государств - вот типология организаций, займы которых являются составной частью российского бюджета. Общий объем заимствований постепенно сокращается: в 2003 году их стало на треть меньше по сравнению с 2002 годом. Однако доля целевых заимствований, привлекаемых под определенные проекты, увеличивается с 23% до 33%. Это означает, что заблаговременно приходится выбирать, в какие отрасли и под какие проекты стоит брать заимствования, а под какие не стоит. В бюджете 2002 года, например, среди проектов, под которые привлекались кредитные средства, можно увидеть следующие:
Структурная перестройка системы образования Российской Федерации, в том числе профессионального и среднего образования, на основе реализации пилотных проектов в нескольких субъектах Российской Федерации - 50 млн. долл.
Реконструкция систем водоснабжения и канализации в различных городах Российской Федерации, финансовое укрепление местных водоканалов -; 122 млн. долл.
Развитие системы профилактики, улучшение качества предоставляемой населению медицинской помощи при лечении туберкулеза и СПИДа, закупка медикаментов - 150 млн. долл.
Строительство транспортного обхода г. Санкт-Петербурга и автодороги Чита-Хабаровск -; 229 млн. долл.
Развитие системы органов федерального казначейства для повышения эффективности управления государственными финансовыми ресурсами и контроля за ними - 400 млн. долл.
Как видно, направления заимствования самые разные. Есть масса факторов, по которым они определяются, но один из главных вопросов такой: следует ли вкладывать в проекты, результат которых будет виден уже в ближайшее время или лучше ориентироваться на дальние результаты?
Часть специалистов считает, что вкладываться лучше всего в то, что непосредственно уже в ближайшей перспективе увидят граждане. Поэтому важно за счет кредитных денег проводить ремонт канализации, системы водоснабжения, строить дороги и заниматься другими хозяйственными делами. Однако, экономические исследования показывают, что брать деньги в долг тогда эффективно, когда проводимые реформы делаются не для покрытия сиюминутных нужд, но для потребностей будущих поколений. Важно, чтобы не старшие расплачивались за младших, недополучая пенсию, социальные пособия, а молодые поколения отрабатывали затраченные на них кредиты. Ведь именно им придется их возвращать.
Считается, что кредитные средства, которые берёт наше государство - деньги "дешёвые", поскольку предоставляются по процентной ставке около двух процентов годовых на срок до 17 лет, включая пятилетний льготный период. Однако и ими надо уметь обращаться с умом. Как говорят, "в своем кармане шальных денег не бывает". Согласно отчёта Счетной палаты (июль, 2001 год) по результатам проверок соответствия программ государственных внешних заимствований РФ у международных финансовых организаций отмечается следующее: «Общим недостатком привлекаемых инвестиционных кредитов является значительное распыление средств по большому числу несвязанных между собой проектов, что во многом обусловлено отсутствием у России единой стратегии привлечения и использования средств международных финансовых организаций». Сейчас такое распыление уменьшилось вместе с общим объёмом займов. Однако появилась ли стратегия заимствования?

Почему займы курируют специальные организации?

Низкие проценты - не единственное достоинство кредитных средств. Существует ряд требований, о которых договариваются стороны займа - кредитодатель и кредитополучатель. Банкам, предоставляющим займ, важно не только своевременно вернуть деньги, но и увидеть, что в занимающей стране средства потрачены с пользой для дела. От этого зависит престиж банка. Поэтому, прежде чем займы вступают в силу, и начинается реальное перечисление средств, проводится тщательный анализ ситуации. Проверяются все возможные приоритетные направления, выбираются оптимальные пути решения проблем. Только потом пишутся и обсчитываются планы, готовятся документы.
При этом важно, чтобы средства займа тратились по согласованию с соответствующим ведомством, но не исключительно по его воле. Если говорить об образовании, то ведомственная вертикаль власти находится в сильной зависимости от множества политических сил, аппарата правительства, других ведомств, стремящихся регламентировать происходящее в школах (МЧС, Минздрав, силовые ведомства и т.д.). Это означает, что выбрать ясные приоритеты и следовать им в течение нескольких лет чрезвычайно сложно. Всё время меняется расстановка сил, приходится то и дело корректировать поставленные задачи. Хорошо, если эта корректировка в интересах дела, но иногда она более связана с политической конъюнктурой, нежели чем с действительными содержательными потребностями.
Поэтому для исполнения займов создаются специальные организации, задача которых удержать выбранные приоритеты от постоянного влияния политической конъюнктуры. В сфере российского образования, наверное, самой заметной из таких организаций, например, является Национальный фонд подготовки кадров. Займы, которые сопровождает эта организация, весьма непросты. Для того, чтобы затраты были действительно эффективны, приходится проходить огромное количество согласований, два раза в год по каждому проекту организуются мониторинговые визиты консультантов банка, в ходе которых международные эксперты дают свои рекомендации. Деятельность фонда тщательно проверяется Счетной палатой и Контрольно-ревизионным управлением Министерства финансов.
Особое внимание уделяется конкурсным процедурам. Когда направления затрат в рамках кредитных денег определены, согласно им пишутся технические задания. После чего объявляется конкурс на их выполнение. Здесь решается главная задача: отобрать наиболее достойную организацию, способную взяться за данное направление реформ. Задачи могут быть очень разными: начиная от разработки некоторой модели деятельности образовательного учреждения и заканчивая обобщённой методикой оценки социальных последствий реструктуризации сельской школы; начиная от обучения небольшой группы попечителей образования и заканчивая массовой переподготовкой директоров школ. Конкурс по отбору достойной организации порой длится до двух и более месяцев, предполагает несколько этапов, работу экспертных групп. После отбора организации-исполнителя подписывается весьма подробный контракт.
Процедуры эти, конечно, громоздки и непривычны, но практика реализации займов в разных странах показывает, что именно благодаря им удается избежать ухода финансов на какие-то мало значимые нужды (или, попросту говоря, подсудного нецелевого расходования средств).
Работа фонда позволяет запускать и отслеживать длительные проекты на несколько лет. Это заметно отличает её от федеральных целевых программ, которые рассчитывают лишь на один бюджетный год. И для системы образования, живущей по учебным годам от сентября до сентября, где проекты почти всегда имеют отсроченный результат в большинстве проектов - такая быстротечность финансирования и отчётности создаёт большие проблемы.
Существенно и то, что направления реформирования сопоставляются и с мировым опытом, и с реальными возможностями, спецификой страны, берущей займ. Иногда изначально технократическое представление о каком-либо направлении реформ в ходе работы ";очеловечивается", согласовываются с многообразием образовательных инициатив.
Например, в рамках проекта "Реформа системы образования", реализуемого Национальным фондом подготовке кадров с участием двух пилотных регионов, изначально предполагалась только одна модель реструктуризация сети сельских школ - связанная с закрытием школ малокомплектных и обеспечением подвоза учеников в большие школы. Сейчас эта жёсткая модель соседствует в проекте с несколькими принципиально иными. Например, реструктуризация школьной сети во многих случаях может куда более эффективно осуществляться через развитие сельских социокультурных комплексов, где объединяются образовательные усилия и потенциал не только школ, но и учреждений культуры, здравоохранения, быта, высшего образования и других. Создавать условия для деятельности таких учреждений - не только педагогически, но и экономически целесообразно. Когда моделей несколько - есть возможность выбрать оптимальную, сославшись на соответствующие исследовательские разработки, опираясь на местные инициативы.
Кроме того, важно, чтобы реформа, идущая на средства займа, шла с опорой на инициативы снизу. Потому, в частности, одно из направлений кредитных средств - участие общественности в управлении образованием. Для эффективности реформ необходим не только общественный контроль за их осуществлением, но и посильное деятельное участие общества в планировании и осуществлении стратегии реформирования, в мониторинге результатов реформ. Шаг на пути к этому -; создание попечительских организаций муниципального и регионального уровня, участвующих в образовательной политике.

Неявное образование

Помимо прямых планируемых результатов проектной деятельности есть и неявные последствия реализации сложных кредитных процедур. Одно из главных - развивается сеть некоммерческих организаций в сфере образования. Ведь в основном согласно процедурам только они могут принимать участие в конкурсах. Некоммерческий негосударственный сектор образования хоть и невелик, но все-таки развивается, покуда развиваются общественные образовательные потребности. Именно на них ориентированы негосударственные образовательные институты: небольшое количество частных школ, консалтинговые службы, аналитические агентства, ряд образовательных организаций и др. В силу своего социально-финансового положения у некоммерческих организаций в образовании куда более развито реальное ощущение нужд потребителя - детей, родителей, работников школ - чем у подразделений государственных ведомств.
Сейчас фактически уже закончился этап формирования педагогических объединений и организаций. Инновационный ресурс новых образовательных идей, способных породить какое-либо новое общественно-педагогическое движение, иссяк. Наступает этап активного вхождения разных педагогических мировоззрений в коммуникацию и продуктивное взаимодействие друг с другом. Это означает, что у нас появляется шанс, с одной стороны, отделить зерна от плевел и, с другой стороны, попытаться обобщить и сопоставить на общем поле образовательной политики разные образовательные достижения. Сделать это можно и нужно не в рамках образовательных ведомств, а в процессе деятельности некоммерческого образовательного сектора -; независимых организаций, осуществляющих аналитические, консалтинговые, планово-стратегические функции по отношении к сфере образования.
Если говорить о сложившейся системе управления образованием, то есть и ещё одна важная сторона влияния - процедур реализации кредитных средств. В ходе такой работы управленцы осваивают современные средств проектного планирования, навыки постановки задач, оформление собственных результатов работы. Мы привыкли часто находиться в эйфории сделанного, не осознавая и не описывая достигнутое. В результате каждый раз приходится наталкиваться на ошибки прошлого. Ну нет у нас толкового, последовательного и слаженного менеджмента. Займы - повод ему научиться.

Причастность к мейнстриму

А ещё у нас появляется возможность сопоставить собственные тенденции развития с общемировыми. Благодаря привлечению квалифицированных экспертов в разных областях реформирования образования, увеличиваются шансы в проведении реформ, минуя те препятствия, которые уже были пройдены в других странах.
Одна из основных проблем финансовых реформ в образовании - нормативное финансирование. Как грамотно построить методику расчёта финансового норматива? Сколько должно быть коэффициентов, по которым рассчитывается финансирование в разных школах? Каким образом наладить работу фонда, помогающего школам, для которых норматив недостаточен? Как возможна гибкость бюджетного процесса в условиях казначейского исполнения бюджетов? Здесь вряд ли обойтись без международного опыта и помощи квалифицированных экспертов.
Именно в рамках кредитных проектов проводятся серьезные исследования. К сожалению, отечественная исследовательская практика всё более превращается в защиту диссертаций усилиями самих диссертантов. Исследования стали скорее квалификационной работой, выполнение которой и итоговые результаты повышают статус исследователя, но не предлагают варианты и средства разрешения выявленной проблематики. Гранты на проведение исследований - увы вне наших традиций.
Однако, везде проводятся сопоставительные исследования, позволяющие, с одной стороны, искать интеграционные характеристики образования в разных странах, с другой стороны, сравнивать качество образования и видеть его явные недостатки. О плачевных результатах исследований PISA и TIMSS в Росси разные издания писали уже много раз. И хотя многие говорят о непреодолимых культурных отличиях наших школьников от западных, по большому счету, как говорится, "на зеркало неча пенять". Действительно, наша школа в основной своей массе жизни не учит. Что уж тут комментировать.

***

Конечно, судить об успехах и неуспехах расходования кредитных средств - потомкам. Ведь им их возвращать. Однако чем по большому счету мы будем перед ними гордиться? Своей самоотверженной критикой и борьбой за светлое будущее или конкретными попытками и делами по построению новых школ и нового образования? Дай Бог нам ума, силы и уверенности делать то, что действительно принесет пользу. Иначе останемся в памяти лишь потерянным поколением бурной эпохи перемен.