4.4. Баланс педагогической и экономической эффективности
Дискуссии о реструктуризации и местной инициативе
Точнее
не реструктуризация, а реструктурирование. Именно так сейчас принято называть
планируемые реформы в сельской школе. А в перспективе даже и не только в сельской.
Уже начинают появляться идеи создания поступенных школ в городах, когда в разных
образовательных учреждениях с разными административными единицами находится
или начальная, или подростковая, или старшая школа. Не за горами также и обсуждение
тематики "Школьный автобус в городе;.
Министерством образования РФ утверждены "Методические рекомендации для
подготовки к проведению эксперимента по реструктуризации образовательных учреждений,
расположенных в сельской местности". Они оформлены учёными из Высшей школы
экономики во главе с доктором экономических наук А.Ю. Скопиным. Сейчас регионы
ведут переговоры с Минобразованием по поводу их участия в эксперименте. Каких-либо
жёстких моделей от регионов требовать не будут. Но каким образом в территориях
определяются, выбирая для себя то или иное направление реструктуризации?
Необходимость баланса
Как ни странно,
но в области реструктурирования сельской школы тоже есть "образовательные
инициативы". Хотя может быть, и не случайно. Ведь граждане, услышав словосочетание
"образовательная инициатива" в первую очередь понимают под этим все,
что связано с двенадцатилеткой, единым экзаменом, ну и, конечно, закрытием сельских
малокомплектных школ. Благодаря паре лет, прошедших под лозунгом "модернизации",
в широком общественном представлении образовательная инициатива - это уже не
то, что работает на общество, на его ценности, потребности и цели, а то, что
как бы отвоевывает у общества ресурс ради развития замкнутой самодостаточной
образовательной отрасли. Скорее именно так.
Реструктурирование достаточно просто обосновывается, особенно в условиях приоритетности
экономического сознания. Цепочка рассуждений выглядит примерно так:
Какое качество образования необходимо сегодня для успешной жизни? В первую очередь
то, которое характеризуется как Доступное, Качественное, Эффективное. С экономической
точки зрения это означает: равенство стоимости образования в отношении каждого
ученика (равный доступ как равные финансовые условия); наличие востребованного
рынком труда качества рабочей силы (в первую очередь дисциплинированной, соблюдающей
культуру труда и поведения и пр.); возможность не только воспроизводить существующий
уровень производства, но и уметь конкурировать, осваивать производственные инновации,
буквально "гнаться за прибылью";. С эффективностью также связывают
социальную мобильность, указывающую на то, что образование должно учить мобильному
встраиванию выпускника в разные рынки труда, умению переходить из одних условий
в другие и т.п.
Но это с экономической точки зрения. То есть с точки зрения ведения хозяйства
(вспомним, что "экономика" - это от греческого oikonomike, буквально
- искусство ведения домашнего хозяйства). Однако трудно обсуждать хозяйство
без самого хозяина. Вряд ли будет толк от очень логичной модели ведения хозяйства,
если от хозяина она отчуждена и никак не связана с близким его сердцу образом
жизни, с его желаниями и грезами. Иными словами: если с данными соображениями
не удастся связать определённую активность личности, основанную на её индивидуальном,
неповторимом взгляде на жизнь и своё место в ней - то тогда грош цена всякому
заранее предпринятому обозначению характеристик качества образования.
Так и получается, что и с экономических позиций в проектировании образовательных
реформ важно учитывать не столько финансовую эффективность образования, сколько
баланс между его экономической и педагогической составляющими. А вот как на
основе такого баланса принимаются решения в отношении каждой конкретной школы,
зависит от выбранной модели реструктурирования сети сельских школ.
Модели: комбинации основных направлений
По мнению
доктора экономических наук А.Ю.Скопина, то, что касается удовлетворения потребностей
всех заинтересованных в образовании лиц - это дело каждой конкретной школы,
а вот обеспечение некоторого интегративного образовательного эффекта - задача
органов управления образованием.
Можно обозначить несколько основных направлений модернизации образования, которые
имеют самое непосредственное отношение к реструктурированию сельской школы:
- создание базовых школ внутри района, в которые осуществляется подвоз детей
из малых сёл;
- сохранение в каждом селе начальной школы;
- создание школьных округов, объединяющих образовательные учреждения из разных
районов;
- распространение деятельности ассоциаций образовательных учреждений, обменивающихся
разработками, продуцирующими распространение различных форм получения образования
(наиболее яркий пример - сетевое взаимодействие инновационных образовательных
учреждений);
- создание образовательных комплексов на селе как внутри районного, так и межрайонного
уровней, предполагающих объединение разных образовательных ступеней, учреждений
культуры, спорта, здравоохранения и т.д.;
- распространение практики нормативного финансирования образования;
- поддержка негосударственных образовательных учреждений;
- развитие дистанционного образования, очно-заочных, семейных и иных форм получения
образования;
- государственно-общественное управление образованием, создание институтов общественного
влияния на содержание образования.
Модели реструктурирования сельской школы проявляются как различные комбинации
приведенных направлений изменения сети сельских школ. Так, фактически, и происходит:
каждый регион склонен называть реструктурированием приемлемую для него комбинацию,
с учетом местных социальных, экономических, культурных и политических условий.
Для федеральных структур управления образованием важно понять, что без проявления
инициативы регионов - никакая реформа не произойдет. Фантазировать про модели
реструктурирования сельской школы можно много, однако как полагает Т.Л.Клячко,
руководитель Центра образовательной политики Высшей школы экономики, не менее
важно обозначить тех, кто способен ответственно превратить задумки в жизни,
кому этим интересно и важно заниматься.
А инициативы в области реформирования сельского образования имеются.
Перемены по-разному
Нельзя сказать,
что в каком-то регионе уже проведено реструктурирование сельских школ, посчитаны
позитивные и негативные эффекты, обозначены возможные риски.
В Псковской области все началось с перевода малокомплектных школ в статус филиалов
более крупных школ. Это упрощало многие управленческие процедуры, в частности,
лицензирование образовательных учреждений. Однако, поскольку это делалось по
инициативе муниципалитета, регион затем постарался срезать дотации муниципальному
образованию в целом. По статистике школ стало меньше, а значит, появилась возможность
и финансирование сократить.
Немного проще там, где вводится подушевое нормативное финансирование. Именно
оно, по мнению М.Груздева, - заместителя начальника департамента образования
Ярославской области, должно вызвать реструктурирование сельской школы. Тем более,
что разброс расходов бюджета на образование одного учащегося по всей стране
чрезвычайно высок: от 40490 рублей в год на Таймыре до 2588 рублей в Курской
области. В регионах городской школьник обходится примерно в 3500 рублей в год,
сельский - 7000 рублей. По мнению ряда экономистов целесообразно ввести общий
для всей страны подушевой норматив финансирования образования с несколькими
коэффициентами в зависимости от специфики регионов. При этом количество коэффициентов
не должно превышать восьми, иначе тогда нарушается принцип прозрачности школьных
бюджетов.
Традиционно лидером в реформировании села считается Самарская область. Здесь
малокомплектные школы по преимуществу закрываются и усиливается организация
подвоза детей в более крупные. За счёт этого экономятся средства, что позволяет
намного лучше оснастить базовые школы. Здесь пошли на эксперимент по созданию
образовательных округов (12 округов по пять-шесть муниципалитетов). Муниципалитеты
при этом оставляют за собой финансирование содержания школьных зданий и оплату
коммунальных услуг, а образовательные округа из бюджета региона финансируют
все остальные расходы в соответствии с подушевым нормативом.
Но чем такая стратегия обернётся, например, в Сибири и на Севере? Совсем другие
расстояния и климатические условия. Организовать подвоз в зимних условиях без
ущерба детскому здоровью практически невозможно. Да и нереально здесь, как в
Поволжье, жить в одном селе, взрослым работать в другом, а детям учиться в третьем.
Исчезновение села быстро становится почти неизбежным.
В таких обстоятельствах значимой практикой оказывается ориентация не на закрытие,
но на определённое организационное оздоровления малокомплектных школ. Так, в
Карелии, например, есть прецеденты создания учительских домов. Это позволяет
экономить средства, но, вместе с тем, даёт возможность сельским ребятам не покидать
село на период учебы.
В Чувашии несмотря на небольшие расстояния и в целом неплохие дороги, закрытие
малокомплектной школы грозит селу (а, соответственно, и всей республике) потерей
национальных и культурных особенностей. Однако результаты проведения единого
экзамена показали значительное отставание сельских ребят от городских школьников.
Это стало важным аргументом для сторонников изменений. Поэтому в Чувашии стали
создавать культурно-образовательные комплексы, в деятельности которых реализуются
и образовательные, и социальные, и культурно-национальные ориентиры развития
села.
В Нижегородской области в одном из районов даже объединили культуру, спорт и
образование в единую административную единицу. Исчезла тем самым должность заместителя
главы администрации района по социальной сфере. Эти функции остались за образованием.
При этом, по свидетельству очевидцев, качество жизни в селах заметно улучшилось.
В некоторых территориях наработан существенный опыт деятельности выездных и
очно-заочных школ. Региональный университет или педагогический институт идут
на то, чтобы осуществлять образование сельских ребят в дистанционном режиме,
преимущественно с использованием средств обычной почты. Если бы можно было растормошить
бюджет, и часть средств направить на совершенствование именно таких форм получения
образования, для многих сельских ребят обучение стало бы более доступным.
Представители Красноярского края защищают ту позицию, что выбор оптимальной
модели реструктурирования - дело местного сообщества, родителей, учеников и
попечителей. А государственная задача состоит в том, чтобы обеспечить им возможность
принимать такие решения. Быть может, даже делегируя определенный финансовый
ресурс.
Большая роль в красноярских планах отводится Краевым инновационным комплексам.
Это такие объединения педагогов, учёных, психологов, исследователей, родителей,
которые направлены на решение проблем образования средствами развития наиболее
популярных в краевой системе образования педагогических технологий. Теперь учителя
школ развивающего обучения, коллективного и индивидуально-ориентированного способов
обучения получают в руки организационный механизм, который позволяет издать
нужную им литературу, провести семинары, конференции, исследования.
Кроме того, в Красноярске начали разрабатывать и апробировать деятельность ассоциаций
сельских школ. Именно на ее основе, может быть, удастся рассмотреть реструктурирование
не как процесс выезда учеников из своих сел, но как механизм приезда учителя
к ученику. Но это предполагает также существенное изменение экономических механизмов
деятельности сельских школ.
Сейчас это особенно актуально, ведь по новым правилам бюджетного процесса средства,
которые зарабатывает образовательное учреждение, автоматически становятся бюджетными,
затруднительным является процесс перевода финансов со статьи на статью. Получается,
что заработанные школой деньги каждый раз должны распределять те, кто утверждает
муниципальные бюджеты - местные депутаты. Многие директора осмеливаются оформлять
все привлеченные родительские средства как спонсорские, тогда их реально расходовать,
просто согласуя с родителями. Но это тоже риск, что называется "до
первой финансовой проверки.
Конструктивное вовлечение общественности в образование позволяет не обходить
Ст.34, п.5 Закона "Об образовании" ("ликвидация сельского
дошкольного образовательного или общеобразовательного учреждения допускается
только с согласия схода жителей населенных пунктов, обслуживаемых данным учреждением")
- как это предлагают некоторые юристы - а, наоборот, сделать общественность
сторонником позитивных перемен в сельской школе.
В Англии школы не закрывают
В ноябре
прошлого года в Россию приезжал Майкл Барбер - советник Тони Блэра по "выполнению
обещаний, данных избирателям". До избрания нынешного премьер-министра Великобритании
на его пост, Барбер работал консультантом Министерства образования Соединенного
Королевства и к образовательным реформам имел самое непосредственное отношение.
Наши коллеги попросили советника высказать свои соображения по поводу реформирования
российского образования. Интересным был ответ, касающийся сельской школы (в
Англии она тоже достаточно дорогая). Майкл Барбер сказал, что качество образования
в Англии выше именно в сельских школах, а не в городских. Именно поэтому английские
чиновники ищут способы продуктивного сотрудничества и обмена опытом между этими
типами школ. Они организовывают курсы повышения квалификации в сельских школах,
финансируют разработку педагогических методик, позволяющих преодолевать разрыв
в качестве образования и пр. Там, где школы не имеют достаточного финансового
обеспечения, - ищут способы привлечения ресурсов местного сообщества.
Конечно, в Великобритании особые условия - люди с достатком стараются жить за
пределами города, а в городских урбанизированных районах школы переполнены,
и качество образования от этого страдает. Однако подход английских коллег как
раз напоминает попытку удержать баланс между педагогической и экономической
эффективностью. Ведь не строят же они образовательные центры в деревнях и не
вывозят туда детей из города. Может быть, это придётся делать нам, спустя лет
десять-двадцать после проведения реструктурирования сельской школы? А почему
нет?
