Часть 3. Финансы и парадоксы
Школьное дело больше не получается рассматривать отдельно от экономики. За последние годы стало слишком понятно, что новая содержательная ориентация современной школы – направленность на личность, на индивидуальные образовательные потребности учащихся – не может закрепиться без изменения экономики образования.
Даже здравые идеи, попадая в такое финансовое зазеркалье, то и дело превращаются в свою противоположность.
Удастся ли это изменить?
Любопытно, что слово «Экономика» произошло от греческого Oikonomike – искусство ведения хозяйства. Но для искусного ведения хозяйства нужен рачительный хозяин. Есть ли такой в современной школе?
Может быть, это директор, у которого нет самостоятельности? Глава муниципалитета, теряющий большинство рычагов влияния на школы? Губернатор, ежегодно выкраивающий средства на трансферты и субвенции? Президент, делегирующий обеспечение прав граждан на общее образования муниципалитетам? Родители, которые фактически полностью отстранены от происходящих реформ? Кто же? Если нет у школы хозяина, нет и экономики образования.
3.1. Образование цен на образование
Мистика и арифметика
Кое-где даже школа иногда оказывается с деньгами. Выплатили зарплату, детские пособия, грозятся дать компьютеры. Но не пропадает ощущение временности финансовой оттепели, по большому счету кардинальные изменения не происходят. Даже в лучшем случае мы ощущаем себя как будто лишь временно выигравшими лотерейный билет. Словно времена тотальной многомесячной задержки зарплаты совсем не за горами. И скоро вновь будем бастовать, требовать заработанное, с грустью вспоминать своевременно получаемую зарплату. Это следствие экономических перемен в стране? Или напротив: того, что на их фоне система распределения финансов, да и вся экономика образования остаются чрезвычайно ретроградными?
Финансовые потоки в мирах псевдосамостоятельности
Логика и общие схемы финансовых потоков во многом определяют состояние современной школы. И чем более они будут соответствовать схеме социалистического распределения, тем более будет увеличиваться разрыв между образованием и обществом.
По-прежнему тайно от действующей конституции, нормативно-правовой базы действует социалистическая система распределения.
Что это значит? Ведь существуют же разделение муниципальных, региональных и федеральных властей. Провозглашено разделение бюджетов. Каждый вроде бы хозяин своих собственных средств. Сам волен их распределять в зависимости от возникающих потребностей.
Так, да не так. Огромное количество дотационных территорий лишь формально самостоятельны. Фактически, они полностью зависят от верхнего уровня власти, от трансфертов. Средства переводятся в фонды финансовой поддержки территорий и лишь юридически считаются принадлежащими тому или иному органу территориальной власти. На деле же это сильнейшая зависимость. При такой политике верхние структуры власти вполне могут диктовать финансовые условия, игнорируя реальные потребности территорий. А в территориях почти та же самая ситуация во взаимоотношении органов управления и школ.
Тонкая магия нормативов: всё уродливое неслучайно
Социалистическая система распределения удерживается во многом за счет существующей системы нормативов финансирования. Причём, я имею в виду не подушевое финансирование, а саму систему образования цен в системе образования, простите за тавтологию.
Командировочные расходы – 55 рублей сутки, проживание – оплачивается не более 270 рублей, приобрести оборудование в какой либо фирме можно, если общая сумма приобретаемого составляет не более 240 тыс. рублей… Откуда всё это? Из каких соображений посчитано, почему именно эти данные стали нормой финансовых расчетов? Выяснить достаточно аргументировано невозможно. Тем более, что подчас и нормы-то в силу того, что они в разных документах по-разному обозначены берутся из сложившейся системы договоренностей между бухгалтерскими и фискальными структурами. Подчас случается, что даже давно отмененный, недействующий документ может стать основой для той или иной финансовой операции.
В том, что система финансовых расчетов в образовании принципиально закрыта, виновных нет. Это традиции социалистического прошлого, мы по-другому вести финансовую политику просто не умеем. Но есть и объективные условия, сохраняющие финансовую закрытость.
Дело в том, что вся иррациональность системы нормативов поддерживается традициями функционирования чиновничьего аппарата, которому крайне выгодна атмосфера имитации присутствия в их работе государственной тайны. Это связано не только с мистическим подкреплением своего авторитета, но и с тем, что руководители государственных организаций получают прибавку к заработной плате, если их работа оформляется как связанная с секретными материалами. Это напрямую не соотносится с финансовыми потоками, но косвенно, посредством сложных психологических связей оказывает сильнейшее влияние.
По наблюдениям моих знакомых из одной международной организации – в разных регионах абсолютно разные условия входа для посетителей зданий региональных управлений образованием. Где-то можно свободно пройти всем желающим, а где-то угрюмый охранник настойчиво требует заранее заказанный пропуск. И везде эти ситуации связаны с чиновничьим жалованием.
Удивительная эта штука – финансовый норматив. Из соображений здравого смысла сначала должна бы сложиться определённая здравая практика финансирования, а затем она должна быть нормативно закреплена. У нас не так. У нас в любой нестандартной практике организации работы педагоги вынуждены находить прямо-таки изощреннейшие способы для того, чтобы её финансово обеспечить, подогнать, подвести под действующую систему нормативов.
Представьте ситуацию: идёт сложный интенсивный семинар в областном центре одного из самых больших регионов России. Каждая минута этого сбора ценна для всех его участников, в режиме погружения образовательные результаты значительно эффективнее, чем в режиме традиционных лекционно-семинарских занятий. На семинар съехались педагоги со всей области. Однако организовать питание для учителей самого областного центра нельзя, не положено по бухгалтерским нормам. Если учитель проживает в этом городе, то и обед, и ужин он вынужден оплачивать из собственных средств, ехать домой или искать столовую.
При всём этом канцелярские расходы по существующим нормативам могут быть достаточно высоки. В первую очередь потому, что бухгалтерам выгодно утверждение именно тех смет, где вложения направлены не на интеллектуальные ресурсы, а на вещи – на то, что можно приобрести под их собственным контролем, в особых излюбленных фирмах. Именно поэтому, кстати, вовсе не всегда оптовые закупки, централизация средств приводят к экономии. Порой наоборот, тонкие, но гибкие связи конкретных образовательных учреждений позволяют из всего многообразия товарного рынка найти оптимальную цену, нужное для себя качество.
Возможно, приобретение компьютерной техники было бы эффективнее осуществлять не централизованно, а силами самих школ, получивших определённые ассигнования от государства на приобретение компьютеров. Тем более, что разным школам для осуществления разных образовательных программ разное нужно: кто хотел бы сосредоточится на использовании ресурсов Интернет, кто на освоение детьми какого-либо программного обеспечения, а кто на преподавании предметов с помощью информационных технологий. И ведь для разных типов таких направлений работы нужны не просто разные образовательные программы, но и разные педагоги.
Специфика школ слишком разная, чтобы к ним предъявлять одинаковые финансовые схемы. Финансовая эффективность может быть обеспечена исключительно финансовой самостоятельностью школ. Причём не просто юридической – свой расчётный счет и только, но и фактической, имея ясные механизмы влияния на распределения ресурсов. Сегодня без таких механизмов влияния, каждый директор инновационной школы при особо пристрастной проверке может быть уличён практически в каком угодно финансовом нарушении. Ведь эффективно работать, используя отжившие финансовые схемы невозможно.
Блюстители инспекторских традиций спросят: так ведь тогда можно до такой самостоятельности дойти, что воровать начнут. И наши скудные средства системы образования большей частью перетекут в карманы злодеев-директоров школ.
Трудно возражать тотальному недоверию. Оно, как правило, если проявляется, то всякую аргументацию просто игнорирует. Но вот возникает институт попечительства. Вместе с его становлением и необходимо инициировать самостоятельность школ. Это две стороны одной медали – попечительство и финансовая самостоятельность. Без финансовой самостоятельности попечительские советы рискуют превратиться лишь в ещё один орган контроля над школой и только. Без попечительства финансовая самостоятельность неизбежно будет вызывать агрессию всероссийской чиновничьей касты от образования, а, вероятно, и значительной части общества.
Стабильное финансовое обеспечение возможно, если отказаться от социалистического распределения?
Конечно, на смену распределению постепенно приходят новые принципы финансирования. Так, во многих регионах осознают, что большое значение приобретает паритетность в финансировании. Если ресурсы в какую-либо образовательную программу вкладывают разные стороны, то и программа эта будет реализована с большей эффективность. Кроме того, паритетность капиталовложений приводит к сотрудничеству, содержательному взаимодействию партнеров.
Как сказал один директор: «Родители захотят вкладывать в богатое образование, когда увидят, что их средства пойдут на существенное улучшение образования их детей. Одно дело, когда мы просим их собрать средства на покраску старой школьной доски, на которой мел упорно отказывается писать. И совсем другое, когда мы просим добавить денег на покупку новой, современной доски, на которой можно писать маркером».
Ещё заметнее необходимость паритетности при осуществлении финансовых операций видна, как ни странно, из соображений содержания образования. Ориентация его на потребности личности не может быть заменена никаким универсальным методом обучения, применимым в каждой школе, детском саду, учреждении дополнительного образования. И унифицированные, отчужденные от логики образовательных программ, единые для всех схемы финансовых операций только вредят законодательной норме свободного развития личности в системе образования. Тем более, что образовательные потребности общества только начинают проявляться, и реальная стоимость тех или иных образовательных программ ещё только становится предметом согласования образования и заинтересованного социального окружения.
Труднее всего отказаться от старых, отживших форм деятельности в системе образования. А ведь именно они поглощают огромные ресурсы. Так, семинар по разработке механизмов инспектирования школ обходится государству в среднем на 25% дороже, чем семинар по Федеральным экспериментальным площадкам. Причем, если такое инспекторское сборище проводится, то не за горами и увеличение ставок на эту работу, поскольку люди с выращенной инспекторской хваткой будут стремиться найти для себя соответствующую кормушку. Игнорируется подчас и п.6 ст.30 закона «Об образовании», согласно которому только «федеральные государственные органы управления образованием вправе в пределах своей компетенции инспектировать на территории Российской Федерации любые образовательные учреждения и любой орган управления образованием в порядке надзора, а также могут предоставлять это право другим государственным органам управления образованием».
Денежные потоки текут в прошлое. Для движения в будущее придётся прокладывать иные русла
Инспектирования вновь оттягивает на себя ресурс и образование рискует оказаться сферой, которая только и заботится, что о поддержке своего прошлого, а не о будущем. При таких подходах говорить о его развитии весьма проблематично.
Тем более не поможет никакая централизация средств. Может показаться странным, но тогда существенных изменений в образовании в принципе не может происходить. Ведь государственная поддержка возможна не из средств текущего финансирования, но из соображений специальных программ, особенно если это касается органов управления образованием на уровне регионов. Откуда берутся такие программы? Их утверждают народные избранники – депутаты, именно они дают добро на трату дополнительных денег. Но сознание депутата устроено несколько странно. Мне не раз приходилось иметь дело с их помощниками, которым было поручено искать средства для школ тех территорий, откуда избран депутат. Они решали четко поставленную задачу – отхватить средства из системы распределения, и чем больше, тем лучше.
Какие бы замечательные депутаты ни были, каждого все равно беспокоит не целостное изменение ситуации в том или ином регионе, а лишь возможность показать перед конкретным районом, конкретными избирателями свои собственные лоббистские возможности.
Именно поэтому, кстати, не получается эффективно потратить централизованные деньги на информатизацию образования. Они уходят в песок, как бы «размазываются» по всей системе. Ведь эффективно могут использовать компьютер только те, кто имеет к этому интерес, своё личное видение информатизации в условиях своей школы.
Так одна из сибирских сельских школ однажды на семинаре представляла проект, связанный с информатизацией образования. Проект вызвал оживленные дискуссии, предложения слушателей на разные темы: как подключить к этому общественность, муниципалитет… Вдруг в конце обсуждения выяснилось, что всё, что имеет школа – это класс УКНЦ: древнейшие, практически уже нигде не используемые компьютеры. Однако в школе смогли приспособить их под электронную почту, началось общение ребят с другими школами, где используются средства дистанционного образования. С большой долей вероятности можно сказать, что эффективность образования, полученная в таком классе, будет куда выше, чем в любом другом новом, но бездушно используемом, пусть даже он оснащен модными компьютерами с процессором уровня Pentium IV.
Живая педагогическая мысль, действительный педагогический интерес, способны сделать многое, свернуть горы, преодолеть любые финансовые препятствия. Но почему бы тогда не создавать управленческие механизмы поддержки именно таких педагогических начинаний? Ведь при подобном подходе и деньги будут затрачены с наибольшей отдачей, и, быть может, наконец мы сможем хоть на немного отойти от социалистической системы распределения.
